60 lat temu weszła w życie Europejska Konwencja Praw Człowieka

3 września 1953 r. weszła w życie Europejska Konwencja Praw Człowieka, uzyskawszy wymaganą liczbę dziesięciu ratyfikacji. Ówczesna Konwencja, jak i Europa nie przypominały tych, znanych nam dzisiaj.

Przez kilka dekad nasz kontynent pozostawał podzielony na demokratyczny zachód i totalitarny wschód. Do Rady Europy, w ramach której powstała Konwencja, mogły należeć tylko państwa poddane demokratycznej formie sprawowania władzy, przywiązane do zasady rządów prawa oraz szanujące prawa człowieka. Na przełomie lat 40. i 50. takich krajów nie było wiele. Ale z upływem lat ich liczba rosła. Najpierw autorytarne rządy odrzucono w Hiszpanii i Portugalii (lata 70.). Najważniejszy był jednak upadek systemu komunistycznego na przełomie lat 80. i 90. oraz powstawanie nowych państw na obszarze byłego Związku Sowieckiego.

Dzisiaj Rada Europy liczy 47 państw. Zamiast je długo wyliczać, dużo prościej wskazać, kogo w tej organizacji brakuje. Jest to właściwie tylko Białoruś, jeśli nie liczyć problematycznego z punktu widzenia prawa międzynarodowego Kosowa.

Jednocześnie dużej zmianie uległa też sama Konwencja. Chociaż katalog chronionych praw i wolności pozostał taki sam (ulegając jedynie rozszerzeniu na mocy kilku protokołów dodatkowych), radykalnej modyfikacji uległ mechanizm kontrolny. Od samego początku tekst Konwencji przewidywał powstanie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz istnienie skarg indywidualnych, ale był to wariant maksymalistyczny. Związanie się Konwencją przez państwo długo oznaczało, że akceptuje ono jedynie możliwość wniesienia przeciwko niemu skargi innego państwa członkowskiego. Takich skarg było tylko kilka. Dodatkowo skargę miała rozpoznawać Europejska Komisja Praw Człowieka, która nie wydawała wyroków, lecz raporty. Powstanie kontrolnych uprawnień Trybunału oraz dopuszczalność składania skarg indywidualnych (tak do Komisji, jak i Trybunału) wymagały zgody państwa wyrażanej w drodze dobrowolnych deklaracji.

Dzisiaj takiego zróżnicowanego mechanizmu kontrolnego, opartego na zasadzie swoistej „prawnej kaskady” już nie ma. Począwszy od 1 listopada 1998 r., gdy wszedł w życie przełomowy Protokół nr 11, każde państwo członkowskie musi się poddać w pełni kontroli Trybunału, który stał się jedyną instytucją sprawdzającą przestrzeganie Konwencji. Sam Trybunał zmienił się z sądu zbierającego się na sesjach w sąd działający w trybie ciągłym.

Zmianie uległa również relacja między członkostwem w Radzie Europy i w Konwencji. Ponownie aż do 1 listopada 1998 r. państwo mogło zasiadać w Radzie Europy, nie wiążąc się jednak Konwencją. Tak postąpiła na przykład Francja, na terytorium której znajduje się siedziba organizacji. Francuskie państwo, uchodzące za matecznik praw człowieka, związało się Konwencją dopiero w 1974 r.

Obecnie nie można być już członkiem Rady Europy bez jednoczesnego członkostwa w Konwencji. Do związania się Konwencją musi przy tym dojść „bez zbędnej zwłoki”, co w praktyce oznacza rok od wejścia do Rady Europy.

Członkami Rady Europy i Konwencji są dzisiaj takie państwa jak Rosja, Azerbejdżan, Gruzja, Ukraina, Mołdowa czy Armenia. Gdy rozstrzygano ich wnioski akcesyjne, zastanawiano się, czy te kraje − niespełniające wielu standardów dojrzałego państwa demokratycznego − powinny zostać przyjęte do „strasburskiego klubu”. Ostatecznie udzielono pozytywnej odpowiedzi, zakładając że nawet jeśli stan państwa budzi pewne obawy, lepiej jednak mieć je w swoim gronie, by następnie wymuszać konieczne reformy. Zgadzam się z taką optyką, ale z jednym zastrzeżeniem. Gdy „terminująca demokracja” nie spełnia oczekiwań, należy wobec niej podjąć zdecydowane działania tak w ramach Rady Europy, jak i Konwencji (m.in. decydując się na wniesienie skargi międzypaństwowej).

Konwencja stała się ofiarą swojego sukcesu. Do Trybunału (a wcześniej Komisji) wpłynęło ponad 500 tysięcy skarg, a strasburscy sędziowie wydali już prawie 17 tysięcy wyroków, w zdecydowanej większości przyznając rację skarżącym. Satysfakcja z werdyktu jednak nie wystarcza. Dla zapewniania skuteczności „strasburskiej Europy” jest niezbędne, by wyroki Trybunału były szybko i w pełni wykonywane. Tak niestety się nie dzieje.

Losy Konwencji były i są ściśle powiązane z losami Europy oraz procesu integracyjnego. Do radykalnej reformy konwencyjnego mechanizmu kontrolnego doszło po upadku rządów komunistycznych i na fali towarzyszącego temu entuzjazmu. Dzisiaj integracja europejska spowolniła, przechodząc kryzys. Znalazło to wyraz m.in. w treści „wyhamowującego” Protokołu nr 15, otwartego do podpisów w czerwcu 2013 r. (ma on włączyć do preambuły Konwencji zasadę krajowego marginesu swobody ocen). Ale są też dobre wiadomości. Niemal zakończone zostały już prace związane z przystąpieniem Unii Europejskiej do Konwencji. Mam nadzieję, że gdy dojdzie już do tej akcesji, pobudzi ona prace nad wzmocnieniem Konwencji. I jestem pewien, czego powinien dotyczyć kolejny protokół dodatkowy − rozwiązań zapewniających sprawne i pełne wykonywanie wyroków strasburskiego Trybunału.

Profesor INP PAN dr hab. Ireneusz C. Kamiński
Ekspert prawny Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka