Czy Organizacja Narodów Zjednoczonych niczego nie może zrobić w sprawie Ukrainy?

Na pierwszy rzut oka wydaje się, że w sprawie Ukrainy Organizacja Narodów Zjednoczonych nie podejmie działań, mimo iż doszło do ewidentnego i niezwykle poważnego złamania prawa międzynarodowego przez Rosję  agresji wobec sąsiada i naruszenia jego integralności terytorialnej.

Podjęcie decyzji jest bowiem uzależnione od zgody Rady Bezpieczeństwa. Rosja jest zaś  obok Chin, Francji, Stanów Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii  stałym członkiem Rady i ma prawo weta. Dlatego w czasie trzech zwołanych w trybie pilnym posiedzeń Rady Bezpieczeństwa, które dotyczyły sytuacji na Ukrainie (1, 2 i 3 marca), nie próbowano nawet proponować przyjęcia jakichkolwiek rezolucji. Było jasne, że Moskwa je zablokuje.

Paraliż decyzyjny Rady Bezpieczeństwa wynikający z prawa weta stałych jej członków nie pozbawił jednak Organizację Narodów Zjednoczonych możliwości działania. Trzeba pamiętać o rezolucji „Zjednoczeni dla pokoju” (Uniting for peace), przyjętej 3 listopada 1950 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ. W kluczowym fragmencie oznajmia ona, że „we wszystkich wypadkach, które zdają się stanowić zagrożenie pokoju, złamanie pokoju lub akt agresji, a Rada Bezpieczeństwa z powodu braku jednomyślności stałych członków przestaje ponosić odpowiedzialność za utrzymanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, Zgromadzenie Ogólne powinno zająć się sprawą niezwłocznie, celem skierowania odpowiednich zaleceń do swych członków odnośnie środków zbiorowych, wliczając w to, w przypadku złamania pokoju lub aktu agresji, użycie sił zbrojnych, jeżeli będzie to niezbędne do utrzymania lub przywrócenia międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa”. W dalszej części rezolucji określono, że jeśli Zgromadzenie Ogólne nie obraduje, o zwołanie jego nadzwyczajnej sesji może się zwrócić siedmiu członków Rady Bezpieczeństwa (liczącej łącznie 15 członków) lub większość państw ONZ (jest ich 193). Taka nadzwyczajna sesja ma zostać zwołana w ciągu 24 godzin.

Dotychczas z możliwości określonej w rezolucji „Zjednoczeni dla pokoju” skorzystano 10 razy. Pierwszy przypadek był związany z izraelskim atakiem oraz desantem francuskim i brytyjskim w Egipcie, dokonanym w celu przejęcia strefy kanału sueskiego (1956 r.). Kolejne dotyczyły sowieckiej interwencji na Węgrzech (1956), kryzysu libańskiego (1958), sytuacji w Kongu (1960), wybuchu wojny na Bliskim Wschodzie (1967), indyjskopakistańskiego sporu o Bangladesz (1971), sowieckiej interwencji w Afganistanie (1980), sytuacji w Palestynie (1980), okupacji Namibii przez Republikę Południowej Afryki (1981), sytuacji na arabskich terytoriach okupowanych i Wzgórzach Golan (1982, izraelskich działań we wschodniej Jerozolimie i na terytoriach okupowanych (1997).

Uruchomienie działania Zgromadzenia Ogólnego prowadziło do przyjęcia rezolucji o różnej treści. Były takie, w których zwracano się do Sekretarza Generalnego ONZ o stworzenie międzynarodowych sił pokojowych (kanał sueski), a do państw członkowskich o udzielanie pomocy humanitarnej (Węgry) lub powstrzymanie się od dostaw broni (Kongo). Najdalej idące rezolucje wzywały jednak do izolacji Izraela (1982) i nałożenia sankcji na RPA (1981). W najnowszym przypadku, dotyczącym izraelskich działań we wschodniej Jerozolimie i na terytoriach okupowanych, postanowiono zwrócić się do Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości o wydanie opinii doradczej w sprawie prawnych konsekwencji budowy muru na terytoriach palestyńskich (MTS wydał opinię w 2004 r.).

Procedura „Zjednoczeni dla pokoju” prowadzi do umiędzynarodowienia sprawy. Nawet jeśli rezolucje podejmowane przez Zgromadzenie Ogólne ONZ prawnie nie mają mocy wiążącej, kreują pewną międzynarodową reakcję i nierzadko prowadzą  pośrednio lub bezpośrednio  do potwierdzenia, że doszło do poważnego złamania prawa międzynarodowego.

Gdy sytuacja na Ukrainie i wokół niej ulega dalszej eskalacji, nie tylko pożądane, ale wręcz konieczne staje się skorzystanie z procedury „Zjednoczeni dla pokoju”. Ukraina już utraciła kontrolę nad Krymem. Ponadto Rosja sabotuje działania podejmowane w ramach Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, nie wpuszczając obserwatorów organizacji do Krymu (tylko naiwny będzie w tej decyzji dopatrywał się „suwerennego aktu” krymskich władz).

Uruchomienie procedury „Zjednoczeni dla pokoju” nie powinno się okazać formalnie trudne; wystarczy spojrzeć na listę obecnych członków Rady Bezpieczeństwa. W Radzie są, poza jej stałymi członkami (USA, Francja i Wielka Brytania), także Litwa i Luksemburg. To te kraje powinny wziąć na siebie przekonanie do pomysłu pozostałych państw. Ale zasadne byłoby też poszukiwania jak najszerszego wsparcia dla inicjatywy, które nie byłoby ograniczone do krajów Zachodu. Dlatego wariant wniosku składanego przez większość państw ONZ byłby bardziej pożądany.

Należy też pamiętać, że rezolucje Zgromadzenia Ogólnego zapadają po uzyskaniu poparcia dwóch trzecich obecnych i głosujących państw. Każdy kraj ma jeden głos. Także te, które są określane mianem „państwowego planktonu”. Podczas ostatniego użycia procedury Izrael starał się przekonać, stosując różne środki perswazji, by takie małe państwa nie głosowały przeciwko niemu. Ostatecznie się to udało w ograniczonym stopniu. Rosja wszak to większy i bardziej wymagający oraz dyplomatycznie sprawniejszy gracz.

I jeszcze jedno. Użycie procedury „Zjednoczeni dla pokoju” oraz siła i jednoznaczność późniejszych rezolucji zależy od poparcia społeczeństw dla kroków podjętych przez Zgromadzenie Ogólne ONZ. Międzynarodowe i krajowe organizacje pozarządowe są określane mianem piątej władzy, która kształtuje poglądy obywateli, ale i wpływa na decyzje rządów. Już najwyższy czas, by wspólną koalicję takich organizacji pilnie wokół Ukrainy budować.

Profesor INP PAN dr hab. Ireneusz C. Kamiński
Ekspert prawny Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka

***

Действительно ли ООН не может повлиять на ситуацию в Украине?

На первый взгляд может показаться, что Организация Объединенных Наций не предпринимает никаких действий, хотя имело место явное и очень серьезное нарушение со стороны России международного права –  акт агрессии по отношению к соседу и нарушение его территориальной целостности. Принятие решения зависит от согласия Совета Безопасности. А Россия – наряду с Китаем, Францией, Соединенными Штатами Америки и Великобританией – является постоянным членом Совбеза и имеет «право вето». Поэтому во время трех чрезвычайных заседаний Совета Безопасноти (1, 2 и 3 марта) даже не предпринимались попытки предложить какие-либо резолюции. Было понятно, что Москва их заблокирует.
Подобный «паралич решения», связанный с «правом вето» постоянных членов, не лишил, однако, Организацию Объединенных Наций возможности действовать. Следует помнить о резолюции «Единство в пользу мира» (Uniting for peace), принятой 3 ноября 1950 г. Генеральной Ассамблеей ООН. В одной из ключевых статей там заявляется: «…если Совет Безопасности, в результате разногласия постоянных членов, оказывается не в состоянии выполнить свою главную обязанность по поддержанию международного мира и безопасности во всех случаях, когда имеются основания усматривать угрозу миру, нарушение мира или акт агрессии, Генеральная Ассамблея немедленно рассматривает этот вопрос с целью сделать членам Организации необходимые рекомендации относительно коллективных мер, включая – в случае нарушения мира или акта агрессии – применение, когда это необходимо, вооруженных сил для поддержания или восстановления международного мира и безопасности».  В последующей части резолюции определяется, что, в период между сессиями Генеральная Ассамблея может собраться на чрезвычайную специальную сессию по требованию Совета Безопасности, поддержанному голосами любых семи членов Совета (в состав Совбеза входит пятнадцать государств), или по требованию большинства членов Организации Объединенных Наций (на данный момент – 193 члена). Данная чрезвычайная сессия должна быть созвана в течение двадцати четырех часов.

До настоящего момента возможность, предусмотренная в резолюции «Единство в пользу мира», использовалась 10 раз. Первый случай касался израильского нападения и англо-французско десанта в Египте, предпринятых в 1956 году с целью взятия под контроль Суэцкого канала.  Последующие случаи были связаны с советской интервенцией в Венгрию (1956), ливанским кризисом (1958), ситуацией в Конго (1960), беспорядками на Ближнем Востоке и статусом Иерусалима (1967), спором Индии с Пакистаном о Бангладеш (1967), вооруженной интервенцией Советского Союза в Афганистане (1980), ситуацией в Палестине (1980), оккупацией Намибии Южной Африкой (1981), ситуацией на оккупированных арабских территориях и Голанских высотах (1982), израильскими действиями в оккупированном Восточном Иерусалиме и на остальных палестинских территориях (1997).

Результатом вовлечения в процесс Генеральной Ассамблеии ООН было принятие резолюций разного характера. Некоторые из них призывали Генерального секретаря ООН ввести миротворческие силы (Суэцкий канал), призывали государства-члены ООН предоставить гуманитарную помощь (Венгрия) или прекратить  оказание военной поддержки (Конго). Наиболее далекоидущие резолюции призывали к изоляции Израиля (1982) и наложению санкций на ЮАР (1981).  В последнем случае, касавшимся действий Израиля в оккупированном Восточном Иерусалиме и на остальных оккупированных палестинских территориях, было принято решение  обратиться в Международный суд ООН с просьбой дать консультативное заключение относительно правовых последствий строительства стены на оккупированных палестинских территориях, а государства-члены ООН были призваны поступать в соответствии с выводами Международного суда (МС ООН выдал заключение в 2004 г).

Процедура «Единство в пользу мира» выдвигает вопрос на международный уровень. Даже если принимаемые Организацией Объединенных Наций резолюции не имеют обязательного характера, они формируют определенную международную реакцию и часто приводят – прямо или косвенно – к подтверждению того, что имело место серьезное нарушение международного права.

Поскольку ситуация в Украине и вокруг нее постоянно обостряется, обращение к процедуре «Единство в пользу мира» становится уже не только желаемым, но и необходимым. Украина уже утратила контроль над Крымом. В дополнение к этому, Россия саботирует действия, предпринимаемые в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, не впуская наблюдателей этой организации в Крым (только наивный человек может истолковывать это решение как «суверенный акт» крымских властей).

Приведение в действие процедуры «Единство в пользу мира» не должно оказаться сложным с технической точки зрения; достаточно проанализировать, кто является в данный момент членом Совета Безопастности. В Совет, на ряду с его постоянными членами (США, Франция и Великобритания), также входят Литва и Люксембург. Именно эти страны должны попытаться убедить остальные госдуарства. Тем не менее, следовало бы также стремиться как к можно большей поддержке данной инициативы, которая не ограничивалась бы  западными странами. Поэтому более приемлемым был бы вариант, когда с соответствующим требованием обратится большинство государств-членов ООН.

Следует также помнить, что резолюции Генеральной Ассамблеей принимаются двумя третьими голосов присутствующих и голосующих государств. У каждой страны один голос. В том числе и у тех, кого называют «государственным планктоном». Когда процедура применялась в последний раз, Израиль пытался, пользуясь различными средствами, убедить небольшие государства не голосовать против него.  В конечном итоге это удалось только до определенной степени. Россия, однако, – это более крупный, более требовательный и более умелый с дипломатической точки зрения игрок.

И еще один момент. Как применение процедуры «Единство в пользу мира», так и сила и однозначность последующих резолюций зависят от того, поддерживаются ли широкой общественностью меры, предпринятые Генеральной Ассамблеей ООН.  Международные и национальные неправительственные организации называют пятой властью, которая формирует точку зрения граждан и влияет на решения, принимаемые правительствами. Пришло время срочно создавать совместную коалицию таких организаций  по поддержке Украины.

Профессор Иренеуш Ц. Каминьски
Правовой эксперт Хельсинского фонда по правам человека