Nawet dobre prawo się nie obroni, gdy zostało przyjęte z naruszeniem procedury legislacyjnej

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach spółek Fortuna, Grand i Forta przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w Gdyni (C-213/11, C-214/11, C-217/11) przyznał, że przyjęta w 2009 r. nowelizacja ustawy o grach hazardowych zawierała przepisy techniczne, które przed ich uchwaleniem powinny być przekazane Komisji Europejskiej do oceny zgodności ze swobodami rynku wewnętrznego.

Trybunał potwierdził, że niezależnie od tego jak dobre jakościowo przepisy przyjęto, to jeśli niedochowano przy tym wymogów procedury legislacyjnej (tzw. notyfikacji przepisów technicznych), nie mogą być one skutecznie stosowane wobec jednostek. Co więcej orzeczenie Trybunału może teraz otwierać drogę dla roszczeń odszkodowawczych tych wszystkich podmiotów, które w związku z zastosowaniem wobec nich przepisów, poniosły szkodę.

Niekorzystne dla państwa polskiego orzeczenie jest rezultatem uchybień jakich dopuszczono się w trakcie prac legislacyjnych nad ustawą. Takimi, a także podobnymi wadliwościami dotknięte są jednak również inne ustawy uchwalane w Polsce. Jak wynika z obserwacji Fundacji, wady pojawiają się wtedy, gdy proces legislacyjny cechuje nadzwyczajny pośpiech, aroganckie traktowanie partnerów społecznych w procesie konsultacji społecznych lub pozorowanie takich konsultacji, ignorowanie niekorzystnych opinii prawnych, nierzetelne przygotowywanie oceny skutków regulacji i oceny zgodności z przepisami unijnymi, jak również standardami Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (zob. Monitoring procesu legislacyjnego w obszarze wymiaru sprawiedliwości HFPC)

Tryb procedowania nad ustawą o grach hazardowych
Warto przypomnieć, że nowelizacja ustawy o grach hazardowych z 2009 r. wzbudziła wiele kontrowersji co do przyjętego przez rząd sposobu procedowania, jak również co do rozwiązań merytorycznych.

Przepisy uchwalane były w obliczu naglącej potrzeby odbudowania przez rząd wizerunku nadwerężonego wybuchem afery hazardowej. Materia regulacji objęta została dwoma ustawami. Ponieważ nowe przepisy regulujące hazard miały wejść w życie szybko, normy techniczne podlegające uprzedniemu przekazaniu Komisji Europejskiej zdecydowano się przenieść do osobnej ustawy. Już samo ten fakt budził uzasadnione zastrzeżenia z perspektywy zasad prawidłowej legislacji.

Ustawa zawierająca przepisy niewymagające w ocenie jej autorów notyfikacji KE uchwalona została w ekspresowym tempie. 10 listopada 2009 r. do Sejmu RP wpłynął projekt ustawy o grach hazardowych określający warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach. 19 listopada 2009 r. projekt został uchwalony przez Sejm RP. Wobec braku uwag ze strony Senatu RP, Prezydent RP mógł podpisać ustawę już 26 listopada 2009 r. Ustawa została opublikowana 30 listopada 2009 r. z terminem wejścia w życie  określonym na 1 stycznia 2010 r. Jednocześnie trwały równoległe prace nad drugą ustawą zawierającą wyłączone z pierwszej przepisy techniczne. Poza przepisami regulującymi hazard w Internecie, projekt ustawy zawierał kontrowersyjny pomysł wprowadzenia Rejestru Stron Niedozwolonych, do których dostęp byłby polskim użytkownikom Internetu zablokowany. Również w tym przypadku prace legislacyjne toczyły się w podobny, niezwykle szybki sposób. 13 listopada 2009 r. na stronach BIP Ministra Finansów opublikowano projekt ustawy bez organizowania żadnych szerszych konsultacji społecznych. Minister Finansów przekazał projekt ustawy do konsultacji 34 podmiotom publicznym i 11 innym organizacjom pozarządowym z terminem do wniesienia uwag zakreślonym na 19 listopada 2009 r. Ten projekt następnie został zastąpiono nowym z 7 grudnia 2009 r., który zawierał różne warianty poszczególnych przepisów. Dodatkowo projekt zawierał przepisy nowelizujące jeszcze wówczas nieuchwaloną ustawę z 10 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

Wadliwość sposobu procedowania, „ukrywanie” zmian istotnych dla praw i wolności człowieka w nowelizacjach ustawy zupełnie z tematyką niezwiązanej, pozorowanie konsultacji społecznych spotkały się ze zdecydowaną i ostrą krytyką zarówno podmiotów, którym oficjalnie przedstawiono projekt do konsultacji społecznych, jak również innych, pominiętych przez rząd organizacji. Sposób procedowania budził tym większe zastrzeżenia, że ustawa, poza przepisami dotyczącymi stricte gier hazardowych, zawierała niezwykle kontrowersyjny pomysł nałożenia na operatorów telekomunikacyjnych obowiązku blokowania dostępu do stron internetowych, które znalazłyby się w tzw. Rejestrze Stron Niedozwolonych. Nie trzeba przypominać, że zmiany te prowadziłyby do daleko idącej zmiany modelu korzystania z Internetu i powodowałyby istotne implikacje dla wolności słowa w sieci.

Opinie instytucji i organizacji zaproszonych do konsultacji zdecydowanie negatywnie wypowiadały się o sposobie prac nad ustawą. Prezes UOKiK stała na stanowisku, że prace legislacyjne trzeba było powtórzyć z uwagi na to, że wysokie tempo prac nad projektem uniemożliwiło faktyczne konsultacje społeczne, a proponowane zmiany oznaczały rzeczywistszą rewolucję w dotychczasowym pojmowaniu znaczenia wolności jednostek i podmiotów korzystających z Internetu.
Helsińska Fundacja Praw Człowieka (niezaproszona do konsultacji) zdecydowała się jednak przedłożył Ministrowi Finansów swoją opinię do projektu ustawy nowelizacyjnej 22 grudnia 2009 r. (opinia dostępna jest tutaj).

W opinii Fundacja wskazywała na nieprawidłowy sposób prowadzenia prac legislacyjnych, jak również wątpliwości natury konstytucyjnej proponowanych rozwiązań merytorycznych. Fundacja wskazywała, że projektowane rozwiązania wprowadzają szereg fundamentalnych zmian dla sfery praw i wolności jednostek, a ponadto budzą uzasadnione wątpliwości natury konstytucyjnej. Wprowadzenie zmian legislacyjnych dotyczących bezpośrednio statusu jednostki powinno być poprzedzone analizami prawnymi i konsultacjami społecznymi. W przypadku zaś nowelizacji o grach hazardowych nie można uznać, że Ministerstwo Finansów jako projektodawca ustawy, uczyniło zadość temu obowiązkowi.

Fundacja zwracała uwagę, że pośpiech jaki towarzyszył pracom legislacyjnym nad projektem, wprowadzanie fundamentalnych zmian praktycznie z dnia na dzień i następne wycofywanie się z niektórych z nich, wprowadzał tylko i wyłącznie zamieszanie i niepewność co do ostatecznych rozwiązań prawnych. Sprzeciw Fundacji co do metod prac nad ustawą był tym większy, że proponowane zmiany znacząco wykraczały poza materię gier hazardowych, ingerując w fundamentalną dla demokratycznego państwa prawa swobodę wypowiedzi i zmieniając model korzystania z Internetu w Polsce.

Składane wówczas medialne zapewnienia członków rządu, że konsultacje nie były konieczne, bo członkowie rządu wsłuchiwali się w komentarze pojawiające m.in. w mediach budziło najwyższe zdziwienie co do przestrzegania przez rząd standardów legislacyjnych demokratycznego państwa prawnego.

Orzeczenie TSUE
Zgłaszane wówczas, a przytoczone wyżej, zastrzeżenia co do sposobu prac legislacyjnych znalazły swoje potwierdzenie w orzeczeniu TSUE. Prawdopodobnie gdyby pracom nie towarzyszył nadzwyczajny pośpiech, a procedura była rzetelnie przestrzegana, błędy, na które zwrócił uwagę Trybunał w Luksemburgu, nie zostałyby popełnione.

Orzeczenie Trybunału zapadło w związku z pytaniem prejudycjalnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. WSA w sprawie ze skargi trzech spółek z branży hazardowej. Sąd powziął wątpliwość, czy krajowe przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią „przepisy techniczne” w rozumieniu dyrektywy 98/48, i czy w związku z tym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z procedurą przewidzianą dyrektywie 98/34.

Zgodnie bowiem z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 98/48/WE z dnia 20 czerwca 1998 r. zmieniającą dyrektywę 98/34/WE Państwo-Członkowskie zobligowane jest do powiadomienia Komisji Europejskiej o normach i przepisach technicznych, co ma na celu unikanie stwarzania barier technologicznych w handlu międzynarodowym. W przypadku naruszenia przepisów ww. dyrektywy sądy powszechne mogą uznać za nieważne przepisy krajowe wprowadzone z pominięciem procedury notyfikacyjnej.
TSUE uznał, że przepisy polskiej ustawy o grach hazardowych potencjalnie zawierały przepisy techniczne, a zatem winny były być przekazane Komisji Europejskiej. Przesądził więc o tym, że Polska, nie notyfikując tych przepisów przed ich uchwaleniem, naruszyła prawo unijne.

Wnioski dla ustawodawcy
Wbrew oświadczeniom niektórych przedstawicieli rządu orzeczenie Trybunału jest niekorzystne dla Polski. Jakakolwiek jest ocena merytoryczna przepisów ustawy o grach hazardowych, orzeczenie Trybunału powinno przypominać, że dobre prawo to prawo, które jest dobre merytorycznie i zostało uchwalone w prawidłowej procedurze. Przestrzeganie standardów prawidłowej legislacji pełni funkcję gwarancyjną; umożliwia wypowiedzenie się (dając jednocześnie odpowiedni ku temu czas) wszystkim zainteresowanym podmiotom i rzetelne ocenienie projektu ustawy co do jego zgodności z Konstytucją RP, standardami praw człowieka i prawem unijnym.

Wyrok TSUE i jego dalsze konsekwencje, jak np. roszczenia odszkodowawcze wypłacane przez państwo, jest rezultatem nieprzestrzegania prawidłowej procedury legislacyjnej, ignorowania zgłaszanych zastrzeżeń i pewnej arogancji władzy względem obywateli i partnerów społecznych.

Doświadczenie ostatniego okresu, w tym m.in. sprawa ACTA, pokazuje, że podobne wadliwości zdarzają się polskiemu ustawodawcy nadzwyczaj często. Zgłaszane są nieprzemyślane i nieprzedyskutowane projekty, które – w braku silnego oporu społeczeństwa obywatelskiego – są niestety uchwalane. Taka sytuacja jest wadliwa i w ocenie Fundacji konieczne jest zmodernizowanie procesu legislacyjnego w kierunku, który zinstytucjonalizuje szerokie konsultacje społeczne i obwaruje daleko idącymi sankcjami nieprzestrzeganie prawidłowego toku legislacyjnego. Tak właśnie czyni prawo unijne zakazując nadawania skutku prawnego przepisom, które nie zostały prawidłowo notyfikowane KE.

Łukasz Lasek,
aplikant adwokacki, współpracownik Fundacji w latach 2006-2010