„Polityka Migracyjna Polski”. Komentarz HFPC do dokumentu MSWiA

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformowało w ubiegłym tygodniu, że zakończyło prace nad projektem strategicznego dokumentu „Polityka Migracyjna Polski” i skieruje go do konsultacji. Helsińska Fundacja Praw Człowieka pragnie wskazać, że dokument zawiera wiele niepokojących tez i założeń ideowych, a także zapisy budzące poważne wątpliwości co do zgodności ze standardami prawa UE i prawa międzynarodowego.

KSENOFOBIA

Niepokój budzi już sam duch, w jakim utrzymany jest projekt. W dokumencie migracja cudzoziemców przedstawiona jest jako „zło konieczne”, na które Polska musi pozwolić ze względu na negatywne trendy demograficzne oraz potrzeby rynku pracy, o ile nie uda się ich zniwelować za pomocą innych proponowanych środków (takich jak np. promocja dzietności, aktywizacja osób obecnie niepracujących, wykorzystanie w gospodarce procesów robotyzacji i automatyzacji, migracja wewnętrzna czy reemigracja Polaków z zagranicy). Migranci potraktowani są z jednej strony w sposób instrumentalny, jako potrzebna siła robocza, z drugiej zaś jako zagrożenie dla bezpieczeństwa i spójności społecznej państwa. Ponadto, jako wytyczną dla polityki integracyjnej autorzy dokumentu przywołują wyniki badania CBOS z 2018 roku o stosunku Polaków do innych narodów, z którego wnioskują, że Polacy nie są chętni migrantom. Przedstawiona interpretacja stanowi jednak nadużycie – przywołane badania po pierwsze nie dotyczą stosunku Polaków do migrujących cudzoziemców, tylko ogólnie do innych narodów, a poza tym – w perspektywie długoletniej pokazują stały wzrost sympatii Polaków do przedstawicieli innych narodowości.

Retoryka bezpieczeństwa i spójności społecznej oraz ksenofobia jest obecna przede wszystkim w kontekście ewentualnej migracji muzułmanów. Zagrożeniom, jakie rzekomo ma nieść ze sobą migracja osób tego wyznania, poświęcono w dokumencie kilka stron. Islam został przedstawiony jako monolit, zawężony do jego najbardziej radykalnej odmiany, zaś muzułmanie jako osoby roszczeniowe, narzucające swoje wartości, często popełniające przestępstwa oraz niezdolne do integracji. W dokumencie zawarto wiele kontrowersyjnych stwierdzeń dotyczących islamu i jego relacji z tzw. światem Zachodu, wśród których znalazło się nawet stwierdzenie o trwającej otwartej wojnie cywilizacji islamu i cywilizacji judeochrześcijańskiej. Mimo że w projekcie „Polityki Migracyjnej Polski” przyznaje się, że nie ma w Polsce wielu muzułmanów i zagrożenie terrorystyczne jest znikome, to właśnie przeciwdziałanie radykalizacji członków tej grupy i tworzeniu przez nich „społeczeństw równoległych” ma być największym wyzwaniem w Polsce na najbliższe lata.

OPRESJA

Jednocześnie w dokumencie nie poświęcono wiele miejsca na refleksję nad sytuacją najliczniejszej obecnie w Polsce grupy cudzoziemców – migrantów zarobkowych z Ukrainy, którzy często padają ofiarą łamania praw pracowniczych i nadużyć ze strony pracodawców i pośredników, a w wielu wypadkach także skrajnego wyzysku. Proponowane działanie są nastawione na wzmocnienie mechanizmów kontroli legalności zatrudnienia i pobytu, ale już nie na zapewnieniu przestrzegania prawa wobec cudzoziemskich pracowników i zwiększenia dostępu do skutecznych mechanizmów ochrony ich praw. Dotychczasowe doświadczenia Polski w przyjmowaniu migrantów pokazują, że cudzoziemcy są ofiarami także innych form dyskryminacji, rasizmu a nawet przemocy – jednak o potrzebie zapewnienia cudzoziemcom ochrony pod tym względem dokument milczy.

Grupy wrażliwe, dla których w dokumencie przewidziano ułatwianie w uzyskaniu prawa pobytu ograniczono do dwóch kategorii: rodzin wielodzietnych i samotnych matek, nie dając podobnych preferencji samotnym ojcom, dzieciom bez opieki, osobom dotkniętym niepełnosprawnością oraz – co istotne w kontekście migracji – osobom poszkodowanym wskutek działań wojennych czy ofiarom tortur.

Niepokój budzą także zapisy dotyczące osób ubiegających się o ochronę. HFPC już przy okazji prac nad nowelizacją ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, krytycznie odniosła się do propozycji wprowadzenia procedur granicznych oraz listy bezpiecznych krajów trzecich i bezpiecznych krajów pochodzenia, która to propozycja została powtórzona w treści dokumentu “Polityka Migracyjna Polski”. Wprowadzenie tych rozwiązań skutkować będzie automatyczną detencją cudzoziemców ubiegających się o udzielenie ochrony, a co za tym idzie – utrudnionym dostępem do pomocy prawnej oraz ograniczoną możliwością działania w swojej sprawie. Ponadto, zgodnie z obecnym kształtem planowanej nowelizacji, cudzoziemcy zostaną pozbawieni podstawowych gwarancji proceduralnych wynikających z prawa UE, w tym m.in. prawa do skutecznego środka odwoławczego. W takich warunkach utrudniona będzie także identyfikacja grup wrażliwych, w tym m.in. ofiar tortur i innych form przemocy.

Opublikowany dokument zawiera informacje o potrzebie częstszego stosowania detencji jako środka zabezpieczającego postępowania powrotowe toczące się wobec cudzoziemców. Tymczasem zgodnie z prawem międzynarodowym i prawem UE, detencja powinna być stosowana jedynie w ostateczności, to znaczy gdy nie jest możliwe zapewnienie prawidłowego toku postępowania poprzez stosowanie środków łagodniejszych. Takie zapisy zawiera m.in. unijna dyrektywa powrotowa.

Także postulowane w dokumencie skrócenie terminu na odwołanie w postępowaniach powrotowych nie znajduje uzasadnienia. Terminy te odpowiadają innym terminom obowiązującym w postępowaniach administracyjnych. Problemem, który obecnie obserwuje HFPC jest przewlekłość tychże postępowań i wielomiesięczne postępowania odwoławcze, jak i długi okres oczekiwania na dostęp do akt sprawy. W sprawach tych większy nacisk powinien być położony na sprawniejszą realizację obowiązków leżących po stronie organów administracji, a nie na skrócenie terminów odwoławczych.

Problem przewlekłości postępowań administracyjnych dotyczy także innych procedur, m.in. tych związanych z legalizacją pobytu. W niektórych województwach cudzoziemcy muszą czekać na decyzje wiele miesięcy, mają też trudności ze złożeniem wniosków oraz uzyskaniem informacji o swojej sprawie. W tym kontekście pozytywnie przyjąć należy postulowane w dokumencie “Polityka Migracyjna Polski” usprawnienie procedur administracyjnych w celu rozwiązania problemu przewlekłości tych postępowań.

ASYMILACJA

W dokumencie wprost zadeklarowano, że w Polsce nie będzie prowadzona polityka wielokulturowości. Od migrantów będzie się oczekiwało integracji, a w dalszej kolejności – asymilacji, jako warunków uzyskania pozwolenia na pobyt długoterminowy i obywatelstwo. O ile postulat obowiązku przestrzegania krajowego prawa przez cudzoziemców należy uznać za zasadny, a znajomość języka, kultury i historii jest niewątpliwie czynnikiem sprzyjającym integracji, o tyle inne wymagania dotyczące sfery światopoglądowej i religijnej są rażącym naruszeniem podstawowych wolności i praw człowieka. Zgodnie z zapisami „Polityki Migracyjnej Polski”, warunkiem otrzymania polskiego obywatelstwa ma być całkowita asymilacja, zdefiniowana jako sytuacja, w której cudzoziemiec rozumie i wyznaje wartości obowiązujące w Polsce, w tym światopoglądowe i religijne, akceptuje je i przyjmuje jako własne, oraz odrzuca wartości, które stanowiłby zagrożenie dla spójności społecznej i bezpieczeństwa powszechnego w Polsce. Wątpliwości budzi po pierwsze koncepcja „obowiązujących w Polsce wartości światopoglądowych i religijnych”, ponieważ zakłada ona istnienie definiowalnej jednolitości w tym zakresie, ignorując wewnętrzne zróżnicowanie społeczeństwa polskiego, a także następujące w nim zmiany (w tym chociażby wspomniany w dokumencie proces sekularyzacji). Ponadto, wymóg „uznania jako swoje” danych wartości jest właściwie nieweryfikowalny, co może powodować dużą uznaniowość decyzji urzędników. Przede wszystkim jednak oczekiwanie od kogokolwiek przyjęcia wartości wynikających z dominującej religii w danym kraju jest łamaniem jednego z podstawowych praw człowieka, jakim jest wolność sumienia i wyznania. Warto także zauważyć, że podkreślanie dążenia do całkowitej asymilacji migrantów w społeczeństwie polskim stoi w sprzeczności z naciskiem, jaki położony jest w dokumencie na tzw. migracje cyrkulacyjne (w założeniu krótkoterminowe), jako najbardziej pożądaną formę migracji do Polski. Brak długotrwałej pespektywy migracyjnej jest jednym z głównych powodów niepodejmowania przez cudzoziemców wysiłku integracyjnego.

REKOMENDACJE

Dokument „Polityka Migracyjna Polski” powinien zostać przeredagowany pod kątem rzeczywistych problemów związanych z bieżącymi zjawiskami migracyjnymi w Polsce, a nie zjawiskami marginalnymi lub występującymi w innych krajach. Postulowane rozwiązania powinny uwzględniać podmiotowość migrantów i zapewniać poszanowanie podstawowych wolności i praw człowieka, w tym w szczególności wolności myśli, sumienia i wyznania, a także ochrony przed wyzyskiem pracowniczym, rasizmem i dyskryminacją. Działania mające na celu usprawnienie procedur administracyjnych powinny zakładać także zwiększenie nakładów kadrowych i finansowych.