Europejska Konwencja Praw Człowieka a rosyjska konstytucja – komentarz do wyroku ETPCz w sprawie Anchugov i Gladkov przeciwko Rosji

Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) wydał 4 lipca 2013 r. wyrok w sprawie Anchugov i Gladkov przeciwko Rosji (skargi nr 11157/04 i 15162/05), która dotyczyła pozbawienia więźniów prawa do głosowania. Całkowity zakaz udziału w wyborach, odnoszący się do każdego skazanego niezależnie od wysokości orzeczonej przez sąd kary i rodzaju popełnionego przestępstwa, został wpisany do rosyjskiej konstytucji (art. 32 ust. 3), przyjętej w 1993 r. w drodze ogólnonarodowego referendum.

Rosyjski wyrok nie jest pierwszym, który dotyczy zakazu udziału więźniów w wyborach. Wcześniej analogiczne zagadnienie wystąpiło m.in. w skargach skierowanych przeciwko Wielkiej Brytanii (wyrok Wielkiej Izby ETPCz z 06.10.2005 r. w sprawie Hirst przeciwko Wielkiej Brytanii [nr 2], skarga nr 74025/01, ECHR 2005-IX; wyrok ETPCz z 23.11.2010 r. w sprawie Greens i M.T. przeciwko Wielkiej Brytanii, skargi nr 60041/08 i 60054/08) i Włochom (wyrok Wielkiej Izby ETPCz z 22.05.2012 r. w sprawie Scoppola przeciwko Włochom [nr 3], skarga nr 126/05). Zarzuty wnoszone przez więźniów odwoływały się do prawa do wolnych wyborów, chronionego na mocy art. 3 Protokołu nr 1. W przełomowym wyroku wydanym w sprawie Hirst przeciwko Wielkiej Brytanii [nr 2] strasburski Trybunał orzekł, że wykluczenie z wyborów wszystkich więźniów tylko dlatego, że odbywają karę pozbawienia wolności za dokonane przestępstwo, narusza konwencyjny standard. Takie stanowisko potwierdzono w kolejnych orzeczeniach.

Podczas postępowania w rosyjskiej sprawie rząd Federacji Rosyjskiej przekonywał, że należy ją odróżnić od wcześniej rozstrzygniętych przypadków (par. 48). Źródłem prawnego zakazu obejmującego więźniów jest bowiem krajowa konstytucja, której postanowienia obywatele przyjęli w narodowym referendum. Konstytucja stanowi najwyższe prawo Rosji i ma pierwszeństwo wobec wszelkich norm prawa międzynarodowego, w tym Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (Konwencja). Tym samym  argumentowano  ETPCz nie jest uprawniony, by badać zgodność konstytucji z Konwencją (brak właściwości ratione materiae). Stanowisku temu towarzyszyły kolejne argumenty. Wykluczenie osób pozbawionych wolności z udziału w wyborach ma w Rosji długotrwałą tradycję, datującą się od początku XIX wieku. Powtórzenie zakazu w nowej konstytucji Rosjanie zaakceptowali w powszechnym referendum. Wyłączenie więźniów z wyborów ma stanowić “obywatelską sankcję”, wzmacniającą państwo i odzwierciedlającą “demokratyczną wizję Rosji”. Obok tych racji  które na pewno zasługiwały na zauważenie i solidną odpowiedź ETPCz  wystąpiła jednak i pewna zaskakującą teza. Wskazywano, że w miejscach odosobnienia istnieje “nieformalna hierarchia skazanych”, a “przywódcy kryminalnego podziemia” mogą wywierać wpływ na innych więźniów, by “negatywnie oddziaływać na swobodę i obiektywność” wyborczej decyzji.

ETPCz odrzucił wszystkie argumenty rosyjskich władz. Prawa krajowego nie można powoływać, by uzasadniać nierealizowanie zobowiązań wynikających z prawa międzynarodowego. Taka zasada dotyczy także reguł konstytucyjnych (par. 50 i 108). Nie jest ona przy tym zaskakującym novum stworzonym przez ETPCz, lecz klasyczną już dzisiaj normą prawa międzynarodowego, której traktatowe potwierdzenie stanowi art. 27 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z 1969 r. (“Strona nie może powoływać się na postanowienia swojego prawa wewnętrznego dla usprawiedliwienia niewykonywania przez nią traktatu”).

W praktyce konfrontacja reguły konstytucyjnej i strasburskiego standardu konwencyjnego rodzi jednak delikatne kwestie, bo dochodzi  pośrednio, a czasem i bezpośrednio  do weryfikacji przez ETPCz kluczowego w państwie wyboru prawnego. ETPCz był więc skłonny szukać w swoich wyrokach takiej formuły, która nie prowadziłaby do jednoznacznego zakwestionowania reguły konstytucji. Przykładem jest wyrok Kokkinakis przeciwko Grecji, gdzie strasburscy sędziowie, wypowiadając się o zakazie prozelityzmu, który został wpisany do konstytucji, nie wskazali tout court na jego “niekonwencyjność”, lecz dokonali rozróżnienia na “właściwy” i “niewłaściwy” prozelityzm (wyrok ETPCz z 25.05.1993 r., skarga nr 14307/88, Series A. 260-A).

Chociaż od greckiego wyroku minęło 20 lat i w późniejszych wyrokach ETPCz był już dużo bardziej “odważny” (np. wyrok ETPCz z 20.05.2010 r. w sprawie Alajos Kiss przeciwko Węgrom, skarga nr 38832/06), w wyroku Anchugov i Gladkov przeciwko Rosji można usłyszeć stare ostrożne tony. Sędziowie oznajmili, że Rosja  wiążąc się Konwencją  nie złożyła zastrzeżenia prawnego, wskazującego na treść art. 32 ust. 3 swojej konstytucji (par. 52). Mam nadzieję, że to dictum nie wpływa jednak na wcześniejszą argumentację ETPCz, która mówi o niedopuszczalności przywoływania jakichkolwiek reguł krajowych (w tym konstytucyjnych) w celu niewykonania zobowiązania międzynarodowego, lecz stanowi jedynie odpowiedź na kwestię podniesioną przez skarżących. Uważam bowiem, że złożenie “konstytucyjnego” zastrzeżenia przez Rosję byłoby niedopuszczalne.

Strasburscy sędziowie nie mieli wątpliwości, że zasadności całkowitego zakazu wyborczego nie może usprawiedliwiać zakorzenienie go w rosyjskiej tradycji czy też wpisywanie się w “rosyjską wizję demokracji” (par. 103).

Naruszenie art. 3 Protokołu nr 1 ETPCz stwierdził jednogłośnie. Za konkluzją wyroku głosował więc i rosyjski sędzia (był to Dmitrij Dedow, który 1.11.2012 r. zastąpił sędziego Anatolija Kowlera, bardzo skrupulatnie strzegącego racji rosyjskiego państwa). Warto też podkreślić, że wyrok dotyczył skargi wniesionej przez dwóch więźniów, którzy nie zostali skazani za “łagodne” przestępstwo. Obaj odpowiadali m.in. za zabójstwo, a pierwotnie orzeczoną wobec nich karę śmierci zamieniono na 15 lat pozbawienia wolności. Należeli więc do tych sprawców poważnych przestępstw, których krajowe ustawodawstwo, gdyby było bardziej “selektywne”, mogłoby pozbawiać  w zgodzie z konwencyjnym standardem  prawa do udziału w wyborach (wyrok Scoppola przeciwko Włochom [nr 3]).
Jestem ciekaw, jak będzie przebiegało wykonanie orzeczenia w Rosji. W wyroku ETPCz wskazuje, że do “skorespondowania” Konwencji i rosyjskiej konstytucji może dojść w różny sposób, przykładowo przez “pewną formę politycznego procesu lub przez wykładnię konstytucji przez właściwe organy  zwłaszcza Sąd Konstytucyjny  w harmonii z Konwencją” (par. 111). Znalezienie takiego “miękkiego” rozwiązania musi jednak zakładać dobrą wolę po stronie rosyjskich instytucji. Jestem tu sceptykiem, widząc wykonywanie  a raczej brak wykonywania  wyroków ETPCz przez Rosję. Skoro jesteśmy świadkami obstrukcji ze strony Rosji w sprawach, które nie angażują postanowień krajowej konstytucji, będzie tak i wtedy, gdy w grę wchodzi rosyjska ustawa zasadnicza. Zachęty formułowane wobec Sądu Konstytucyjnego pozostaną jedynie zachętami.

Nie widząc jednak “miękkich” kroków dopasowujących Konwencję i konstytucję, zwłaszcza jeśli treść art. 32 ust. 3 będzie przywoływana w Rosji jako przeszkoda dla użycia wykładni przyjaznej dla Konwencji, Komitetowi Ministrów Rady Europy, który kontroluje wykonanie strasburskich wyroków, może nie pozostać nic innego jak egzekwowanie scenariusza polegającego na zmianie rosyjskiej konstytucji. Inaczej mówiąc, zharmonizowanie konwencyjnego standardu i rosyjskiego prawa będzie mogło nastąpić jedynie wskutek “poprawienia” tekstu konstytucji. Ale tu wystąpi kolejny krajowy problem: kwestionowany przepis znajduje się w tej części konstytucji (rozdział 2), której zmiana nie może nastąpić w drodze nowelizacji ustawy zasadniczej, lecz wymaga przyjęcia nowej konstytucji…

Poza Rosją całkowity zakaz udziału więźniów w wyborach istnieje (choć nie ma rangi konstytucyjnej) jeszcze w sześciu innych państwach Rady Europy: Armenii, Bułgarii, Estonii, Gruzji, Węgrzech i Wielkiej Brytanii. W tym ostatnim kraju, po wyrokach w sprawach Hirst [nr 2] oraz Greens i M.T., powstał problem wykonania tych orzeczeń, a więc eliminacji reguły pozbawiającej wszystkich skazanych czynnego prawa wyborczego. W tej sprawie w Wielkiej Brytanii odbyła się w lutym 2011 r. debata parlamentarna. Członkowie Izby Gmin odrzucili wtedy olbrzymią większością głosów (234 do 22) przyznanie więźniom prawa do głosowania w wyborach uznając, że taka reguła naruszałaby “tradycję konstytucyjną” kraju. Ta decyzja stała się jednym z powodów rosnących napięć między Londynem a Strasburgiem. Czyżby po wyroku Anchugov i Gladkov Wielka Brytania znalazła  ponad podziałami  sojusznika w Rosji?

Profesor INP PAN dr hab. Ireneusz C. Kamiński
Ekspert prawny Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka