Wolność przemieszczania się w praktyce. Sprawa wprowadzenia opłaty za przejazd przez most drogowy łączący wyspy Wolin – Karsibór

Sprawę HFPC w imieniu mieszkańców Karsiboru, wyspy należącej do Świnoujścia przedstawiła posłanka Ewa Żmuda – Trzebiatowska, która poprosiła o zainteresowanie się uchwałą Rady Miasta Świnoujście NR XLI/337/2013 z dn. 29.08.2013 r. dot. wprowadzenia i określenia wysokości opłat za przejazd przez most drogowy łączący wyspy Wolin – Karsibór.  

Wyspa Karsibór połączona jest z wyspą Wolin mostem drogowym, będącym jedynym szlakiem komunikacyjnym dla mieszkańców wyspy Karsibór. Poprzednio, do czasu wybudowania nowego mostu, wyspy były połączone bezpłatną przeprawą, która jako obiekt o długości 370 m nie mogła być obciążona opłatą z tytułu jego przekroczenia. Zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych korzystający mogą być obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy przez obiekty mostowe, których długość jest większa niż 400 m. Z punktu widzenia litery prawa nowo wybudowany most o długości 406,75 m kwalifikuje się do pobierania opłaty za jego przejazd.  Jednakże, zdaniem mieszkańców, taka opłata może godzić w konstytucyjną: zasadę równości (art. 32), wolność przemieszczania się (art. 52) oraz zasadę społecznej gospodarki rynkowej (art. 20). Ponadto, rada miasta nie wzięła pod uwagę wyniku konsultacji społecznych, które zostały przeprowadzone  w przedmiocie wprowadzenia opłat za przejazd nowym mostem – zdecydowana większość mieszkańców opowiedziała się przeciwko.

W ocenie rady miasta, pobieranie opłat za przejazd mostem pozwoli na przeprowadzenie dalszych inwestycji. Co więcej, organy samorządowe dostrzegły sposobność odliczenia podatku naliczonego VAT – poniesionego w związku z wybudowaniem mostu – poprzez pobieranie opłat za jego przekroczenie. Zdaniem władz miejskich, ww. rozwiązania pozwolą na przeprowadzenie kluczowej inwestycji na wyspie Karsibór, którą jest budowa kanalizacji.

Posłanka zdecydowała się na interwencję w przedmiotowej sprawie, co znalazło wyraz we wniosku do wojewody o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego poprzez stwierdzenie nieważności uchwały rady miasta oraz wezwaniu rady miasta do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). Zdaniem posłanki, mieszkańcy słusznie zwrócili uwagę na sprzeczność uchwały z przepisami konstytucji.

W związku z powyższym wojewoda wszczął postępowanie nadzorcze, w toku którego nie stwierdzono naruszenia prawa. Z analizy uregulowań ustawy o drogach publicznych dokonanej przez wojewodę wynika, iż możliwość pobierania opłaty za przejazd mostem jest uzależniona od jego długości. Ustawodawca wprowadził legalną definicję długości mostu. Jest to długość całkowita obiektu mostowego, która znajduje odzwierciedlenie w dokumentach ewidencyjnych obiektu mostowego. W związku z koniecznością odwołania się do dokumentów ewidencyjnych wojewoda wystąpił do prezydenta Świnoujścia o przesłanie ich kopii. Jak wynika z przekazanych dokumentów, długość mostu wynosi 406,75 m. W ocenie wojewody, stwierdzenie nieważności uchwały w trybie art. 91 u.s.g. możliwe jest wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa, a są to jak przyjmuje się w judykaturze: podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy prawnej dla podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej, naruszenie procedury  podjęcia uchwały. W rozpatrywanej sytuacji nie mamy do czynienia z żadnym z ww. naruszeń. Pozwala to na uznanie uchwały za zgodną z prawem. Dodatkowo, wojewoda odniósł się także do braku wzięcia pod uwagę wyniku konsultacji społecznych, których dopuścił się organ prawodawczy miasta. Zdaniem wojewody, taka okoliczność nie może stanowić podstawy do zakwestionowania ważności uchwały.

W odpowiedzi na złożone przez posłankę wezwanie do usunięcia naruszenia prawa rada miasta uznała, że nie mogła merytorycznie odnieść się do wystosowanego pisma z uwagi na brak jakiejkolwiek inicjatywy uchwałodawczej w tym zakresie.
 
Po zapoznaniu się z powyższą sprawą i przygotowaniu opracowania prawnego sprawy w ramach programu klinicznego HFPC „Prawa człowieka a podatki” Fundacja postanowiła podjąć działania, w następstwie których uchwała Rady Miasta mogłaby zostać unieważniona. O decyzji HFPC opinię publiczną poinformowały media lokalne. Zdaniem Fundacji najdogodniejszym środkiem do osiągnięcia założonego celu było skorzystanie ze skargi publicznej. W wyniku tak wszczętego postępowania Fundacja planowała pomóc mieszkańcom Karsiboru w wykazaniu sprzeczności wprowadzonej opłaty z konstytucyjną swobodą przemieszczania się oraz z zasadą równości.

Zakładane działanie okazało się jednakże bezcelowe, ponieważ 28.11.2013 r. Rada Miasta uchyliła przedmiotową uchwałę. Jak wynika z uzasadnienia, uchwała została uchylona z trzech powodów. Po pierwsze, żaden z oferentów, który przystępował do przetargu w sprawie „Dostawy, montażu i utrzymania systemu poboru opłat za przejazd przez most w Karsiborze” nie był w stanie spełnić kryterium ceny, którą ustanowił zamawiający. Po drugie, ponownie przeprowadzona prognoza ekonomiczna wykazała niską opłacalność przedsięwzięcia z perspektywy odliczenia podatku naliczonego VAT. Po trzecie, Rada Miasta uwzględniła sprzeciw mieszkańców Karsiboru.