Zawieszenie praw rosyjskiej delegacji w Zgromadzeniu Parlamentarnym Rady Europy

Wydaje się, że wyjście Rosji z Rady Europy jest kwestią czasu. Będzie to miało niedobre następstwa i dla Europy, i dla Rosjan. Ale obecność w Radzie Europy państwa, które nieustannie i w poważny sposób łamie elementarne zasady członkostwa, podważa wiarygodność tej organizacji.

Ważność rosyjskich pełnomocnictw

W styczniu 2015 roku, na początku zimowej sesji Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy (Zgromadzenie), stanął wniosek o pozbawienie rosyjskiej delegacji pewnych praw, w tym do głosowania. Formalnie działo się to w ramach badania pełnomocnictw tej delegacji, podjętego z inicjatywy grupy członków Zgromadzenia (wniosek wymaga podpisów co najmniej dziesięciu osób, pochodzących z przynajmniej pięciu państw). Zgodnie z Regulaminem Proceduralnym Zgromadzenia pełnomocnictwa delegacji krajowego parlamentu mogą zostać zakwestionowane „ze względów zasadniczych”, jeśli w danym państwie dochodzi do „poważnego pogwałcenia podstawowych zasad Rady Europy” lub „ciągłego niewykonywania zobowiązań” (reguła 8.1 i 8.2).

Do zawieszenia praw rosyjskiej delegacji doszło już w kwietniu 2014 r. po aneksji Krymu. Zapowiedziano wtedy, że Zgromadzenie – jeśli nie dostrzeże zmiany w postępowaniu Rosji – może pójść jeszcze dalej, dokonując anulowania pełnomocnictw rosyjskiej delegacji (zob. https://archiwum.hfhr.pl/zgromadzenie-parlamentarne-rady-europy-zawiesza-prawa-rosyjskiej-reprezentacji-krok-we-wlasciwym-kierunku/).

Kolejną decyzję Zgromadzenie musiało podjąć właśnie w styczniu bieżącego roku. Poprzednia decyzja obowiązywała do początku zimowej sesji. Gdyby nie doszło do zakwestionowania pełnomocnictw rosyjskiej delegacji, Rosjanie odzyskaliby pełnię praw. Stanowiłoby to jednak kompromitację Rady Europy. Rosja nie tylko bowiem kontynuuje aneksję Krymu, ale i wspiera separatystów na wschodzie Ukrainy, a nawet wprost uczestniczy w toczącej się tam wojnie.

Przed Zgromadzeniem stanął jednak następujący wybór. Można było warunkowo przywrócić Rosjanom prawo głosu (przy symbolicznym pozbawieniu ich tylko pewnych, nieistotnych uprawnień, takich jak udział w misjach obserwacyjnych), lecz jednocześnie nakazać podjęcie przez Moskwę w krótkim czasie wielu wyraźnie wskazanych działań. Ich brak spowodowałby dopiero negatywne decyzje Zgromadzenia. Czyli najpierw marchewka, potem ewentualnie kij. I drugi scenariusz: od razu w styczniu doszłoby do zawieszenia praw rosyjskiej delegacji, z możliwością zmiany tego środka w przypadku wykonania nakazanych wymogów przez Rosję. A więc na odwrót: wpierw kij, a później – jeśli poprawa – marchewka.

Rosjanie podjęli aktywnie kroki, by wariant pierwszy wszedł w życie. Przed rozpoczęciem zimowej sesji Zgromadzenia odbyła się w Strasburgu w niedzielę wspólna konferencja prasowa szefa rosyjskiej delegacji Aleksieja Puszkowa i przewodniczącej Zgromadzenia Anne Brasseur. Obie osoby podkreślały, że współpraca Rosji i Zgromadzenia powinna być kontynuowana. Następnego dnia okazało się, że w projekcie rezolucji przygotowanej przez podkomisję pracującą pod przewodnictwem Stefana Schennacha znalazło się warunkowe przywrócenie prawa do głosowania dla Rosjan, ze wskazaniem, że jeśli Moskwa nie spełni nakazów, wówczas dopiero (miał to być kwiecień br.) kwestia pełnomocnictw może stanąć na forum Zgromadzenia.

Poprawki i głosowania nad rezolucją

Do projektu rezolucji wniesiono wiele poprawek. Najważniejsza dotyczyła „odwrócenia” decyzyjnej sekwencji. Najpierw miało dojść do zawieszenia prawa do głosowania dla rosyjskiej delegacji (skoro Rosja nie tylko nie wycofała się z aneksji Krymu, ale dodatkowo zmierza do destabilizacji Ukrainy), a dopiero potem do ewentualnego jego przywrócenia (w kwietniu br., gdyby nastąpiły wymagane zmiany). Ta poprawka została przyjęta w komisji większością 35 głosów do 34.

Rezolucja zawieszająca prawa rosyjskiej delegacji (poza głosowaniem są to uprawnienia dotyczące udziału w organach Zgromadzenia i misjach obserwacyjnych oraz związane z obejmowaniem pewnych funkcji i wykonywaniem pewnych zadań) została przyjęta 27 stycznia br. już solidną większością głosów. Za jej uchwaleniem głosowało 140 osób, przeciwko 42, przy 11 wstrzymujących się. Przeciwko rezolucji oddały w całości głos delegacje z Azerbejdżanu i Serbii, a także większość Turków. Ormianie wszyscy wstrzymali się od głosu, co warte zauważenia. W przypadku innych państw Rosję wpierali zasadniczo radykałowie w lewa i prawa (m.in. Austriacka Partia Wolności, węgierski Jobbik, niemiecka Linke). Z dużych nazwisk właściwie tylko Andreas Gross, doświadczony strasburski weteran ze Szwajcarii. Wszyscy Polacy byli za pozbawieniem Rosji prawa głosu z wyjątkiem wstrzymującego się Krzysztofa Szczerskiego (PiS)…

W rezolucji zostały określone dwie ważne czasowe cezury. Pierwsza to kwiecień 2015 r., kiedy Zgromadzenie mogłoby – zauważywszy wypełnianie przez Moskwę nakazów – przywrócić rosyjskiej delegacji prawo do głosowania. Druga to natomiast czerwiec 2015 r., gdy Zgromadzenie mogłoby anulować pełnomocnictwa Rosjan, jeśli nie doszłoby „do postępu w realizacji porozumień z Mińska” (dotyczących „deeskalacji” konfliktu na wschodzie Ukrainy) oraz postanowień rezolucji.

Na razie rosyjska delegacja może uczestniczyć w pracach Zgromadzenia (jej członkowie mogą więc np. zabierać głos), ale jest pozbawiona prawa do głosowania. Rosjanie jednak postanowili – tak samo jak uczynili już poprzednio w kwietniu 2014 r., po pierwszej rezolucji – wycofać się z prac Zgromadzenia. Ale co warte zauważenia, Rosja już wpłaciła do Rady Europy swoją składkę członkowską za rok 2015, być może zakładając pozytywny dla siebie wynik głosowania lub chcąc w ten sposób do niego „zachęcić” (rosyjski wkład finansowy w 2014 roku wyniósł 32,3 mln euro; była to czwarta co do wysokości suma z budżecie organizacji, wynoszącym niecałe 403 mln euro).

Tekst rezolucji

W przyjętej rezolucji Zgromadzenie potępia nielegalną aneksję Krymu oraz integrację półwyspu z Rosją, stanowiące poważne pogwałcenie prawa międzynarodowego, w tym Karty ONZ, Aktu Końcowego KBWE z Helsinek oraz Statutu Rady Europy i zobowiązań członkowskich Rosji w tej organizacji. Zauważono alarmujące pogorszenie się stanu praw człowieka na Krymie, między innymi zabójstwa i zaginięcia działaczy krytycznych wobec Rosji oraz groźby i działania skierowane przeciwko niezależnym mediom. Rosyjskie władze zostały wezwane do:
•    zaprzestania nielegalnej aneksji Krymu;
•    przeprowadzenia „pełnych i przejrzystych” postępowań w sprawie zabójstw i zaginięć oraz nadużyć i naruszeń dokonywanych przez policję i formacje paramilitarne;
•    rozwiązania formacji paramilitarnych;
•    zaprzestania gróźb i działań przeciwko niezależnym mediom oraz do zmiany decyzji o zamknięciu Krymskiego Kanału Telewizyjnego ATR;
•    zaprzestania działań skierowanych przeciwko instytucjom i stowarzyszeniom Tatarów krymskich;
•    zezwolenia na powrót na Krym przywódcom Tatarów krymskich Mustafie Dżemilowi i Refatowi Czubarowowi;
•    zapewnienia dostępności nauki w języku ukraińskim.

Duża część rezolucji dotyczy sytuacji we wschodniej Ukrainie. Zgromadzenie potępia wspieranie przez Rosję separatystów, w tym dostarczanie im broni, co stanowi poważne naruszenie prawa międzynarodowego. Wskazuje na udział w walkach dużej liczby rosyjskich „ochotników”, co jest przestępstwem także na mocy rosyjskiego prawa karnego. Rosję wezwano więc do:
•    wycofania wszystkich jej wojsk, w tym „ukrytych jednostek” (covert forces) z terytorium Ukrainy;
•    zaprzestania dostaw broni siłom separatystów;
•    podjęcia działań w celu powstrzymania napływu „ochotników” z terytorium Rosji;
•    wprowadzenia do rosyjskiego kodeksu karnego przepisów prowadzących do ścigania osób cywilnych mających obywatelstwo Rosji, które uczestniczą w konfliktach zbrojnych za granicą, nawet gdy za udział nie otrzymują wynagrodzenia;
•    ścigania „w najpełniejszym zakresie” wszystkich rosyjskich obywateli uczestniczących jako „ochotnicy” w konflikcie zbrojnym we wschodniej Ukrainie;
•    podjęcia pełnej współpracy w ramach śledztwa dotyczącego zestrzelenia malezyjskiego samolotu MH 17;
•    zapewnienia stałej ukraińsko-rosyjskiej kontroli granicy państwowej;
•    zwolnienia wszystkich zakładników, jeńców i nielegalnie przetrzymywanych osób.

Jeden z punktów rezolucji dotyczy Nadii Sawczenko, ukraińskiej pilot, znajdującej się obecnie w rosyjskim areszcie pod nieprawdopodobnym zarzutem rzekomego pomocnictwa z zabójstwie dwojga rosyjskich dziennikarzy. Sawczenko została zatrzymana w czerwcu 2014 r. przez separatystów, a następnie przekazana rosyjskim władzom. Podczas wyborów parlamentarnych na Ukrainie w październiku 2014 r. wybrano ją do Rady Najwyższej z listy partii „Batkiwszczyna”. Obecnie jest też członkiem ukraińskiej delegacji do Zgromadzenia. W rezolucji nakazano rosyjskim władzom zwolnienie Sawczenko w ciągu 24 godzin i zapewnienie jej powrotu do ojczyzny lub przekazanie do innego kraju.

Sprawa Nadii Sawczenko stała się elementem zakulisowych rozmów podczas obrad Zgromadzenia. W przypadku jej zwolnienia ukraińska delegacja była gotowa poprzeć ratyfikowanie pełnomocnictw rosyjskich parlamentarzystów i zaapelować o to do pozostałych członków Zgromadzenia. Rosjanie zgodzili się jednak tylko, by po pozytywnym dla nich głosowaniu przedstawiciele Zgromadzenia uzyskali dostęp do Sawczenko. Po niekorzystnym dla Rosji wyniku głosowania szef rosyjskiej delegacji od razu oznajmił, że zamyka to drogę do kontaktów Zgromadzenia z ukraińską pilot. Sawczenko pozostaje nadal zakładniczką z rękach Rosji.

Rezolucja akcentuje wreszcie, że rosyjskie działania podjęte na Ukrainie powiększają listę naruszeń przez Rosję jej zobowiązań wynikających z członkostw w Radzie Europy, a dotyczących stosunków z sąsiadami. Trzeba jednak pamiętać, że taka sytuacja jest konsekwencją wyrozumiałej postawy Rady Europy, tolerującej przez lata ów stan rzeczy i powstrzymującej się od zdecydowanych reakcji. W rezolucji wezwano Rosję do podjęcia działań polegających na:
•    realizacji rezolucji Zgromadzenia dotyczących wojny sierpniowej z Gruzją z 2008 roku oraz „usunięcia następstw” czystek etnicznych, jakie po niej nastąpiły (masowe usunięcia Gruzinów z Osetii Południowej i Abchazji);
•    usunięciu przeszkód w swobodnym przepływie osób cywilnych między Osetią Południową i Abchazją a pozostałą częścią Gruzji;
•    natychmiastowym wycofaniu rosyjskiej 14 Armii z terytorium Mołdowy (Naddniestrza) – takie zobowiązanie, do tej pory niezrealizowane, znalazło się już w dokumentach związanych z przystąpieniem Rosji do Rady Europy w 1996 r.;
•    pilnym wykonaniu wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Catan i inni przeciwko Rosji i Mołdowie dotyczącego prawa do nauki w języku rumuńskim w Naddniestrzu – Rosja oznajmiła, podczas kontroli wykonania wyroku sprawowanej przez Komitet Ministrów Rady Europy, że nie akceptuje wydanego orzeczenia i nie wypłaci (zdarzyło się to po raz pierwszy) skarżącym zasądzonego zadośćuczynienia;
•    powstrzymaniu się od zakazu importu mołdawskich produktów i wywierania nacisków na politykę zagraniczną Mołdowy;
•    udziale w działaniach mających na celu znalezienie rozwiązania konfliktu w Górnym Karabachu i powstrzymaniu się od sprzedaży broni ofensywnej Armenii oraz Azerbejdżanowi.

Co dalej?

Po negatywnym dla siebie głosowaniu Rosja wstrzymała do końca 2015 roku współpracę ze Zgromadzeniem. Taka decyzja nie objęła jednak wszystkich organów Rady Europy. Rosja wprost już potwierdziła, że jej reprezentant będzie uczestniczył w pracach Komitetu Ministrów, organu decyzyjnego organizacji. Rosjanie zapowiedzieli jednak, że utrzymanie w 2016 roku sankcji nałożonych w rezolucji spowoduje wyjście z Rady Europy.

Już po przyjęciu rezolucji Zgromadzenie nominowało Liliane Maury Pasquier na stanowisko sprawozdawcy monitorującego przestrzeganie przez Rosję zobowiązań członkowskich. Szwajcarska parlamentarzystka należała do tych osób, które zagłosowały przeciwko rezolucji. Jej wyboru nie oceniałbym jednak krytycznie. Na pewno Rosji będzie łatwiej współpracować z taką osobą niż z adwersarzem (oczywiście pozostawała też 11-osobowa „neutralna” pula wstrzymujących się członków Zgromadzenia, spośród których mógł zostać wyłoniony sprawozdawca). Jednocześnie Zgromadzenie postanowiło wysłać do Rosji dwie misje: jedną w sprawie Nadii Sawczenko, drugą – sytuacji na Krymie. Już jednak tego samego dnia Sergiej Naryszkin, przewodniczący Dumy, niższej izby rosyjskiego parlamentu, oznajmił, że Moskwa – zamroziwszy współpracę ze Zgromadzeniem – nie przyjmie żadnej z misji. Członkowie misji mogliby przyjechać do Rosji jedynie jako członkowie krajowych parlamentów.

Nakazane Rosji w rezolucji działania nie zostaną wykonane. Nie dojdzie do zaprzestania aneksji Krymu, wycofania wojsk z Naddniestrza, czy powrotu wypędzonych Gruzinów do swoich domów w Osetii. Otwartym jest jednak polityczne pytanie o to, czy Rosja jest gotowa zrobić cokolwiek, być dać Radzie Europy powód (pretekst) do przywrócenia prawa do głosowania w Zgromadzeniu. Rezolucja, zapowiadając kwietniową weryfikację decyzji o pozbawieniu Rosjan prawa do głosowania, mówi wszak o „postępie”, a nie o pełnym wykonaniu wszystkich nakazów. Wydaje się, że wystarczyłoby zwolnienie Nadii Sawczenko. A w Rosji jeśli władza chce, to może. Z więzienia mógł przecież wyjść więzień numer 1 – Władimir Chodorkowski i dziewczyny z Pussy Riot. Podejście Zgromadzenia można uznać za minimalistyczne, ale czasami ma ono sens. Tyle że po zachowaniu przez Rosję członkostwa należałoby z pełną konsekwencją podejmować wszystkie możliwe działania, takie jak wnoszenie przeciwko niej skarg międzypaństwowych czy skargi „Europa przeciwko państwu”, gdy Moskwa nie wykonuje wyroków strasburskiego Trybunału.

Uważam, że Rosja wyjdzie jednak z Rady Europy. I chyba dobrze, bo nie spełnia podstawowych warunków członkostwa (inna sprawa, że kilka innych państw także). „Krytycznie i chronicznie ułomna” Rosja podważa wiarygodność Rady Europy. Bez tego ciężaru organizacja miałaby szansę i czas na swoją reformę. A dla Rosji drzwi były w przyszłości otwarte, jeśli zajdą w niej wymagane zmiany. W 1969 r. rządzona przez juntę „czarnych pułkowników” Grecja opuściła Radę Europy i Europejską Konwencję Praw Człowieka, nie chcąc, by dotknęły ją podjęte procedury prawne i polityczne. Pięć lat później do obu struktur powróciła. Stało się to po upadku rządzących wojskowych. Rosja to nie Grecja, ale żadna władza nie jest wieczna.

Profesor Ireneusz C. Kamiński
Ekspert prawny Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka